自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见

自然资源部关于探索推（略）地下空间开发利用的指导意见各省、（略）、（略）自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：为贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于全面加强资源节约工作的意见》，统筹推（略）地下空间合理开发利用，充分挖掘地下空间资源潜力，提高土地要素配置的精准性和利用效率，使优（略）有更大发展空间，增（略）综合承载能力,促进经济社会高质量发展，现就进一步探索推（略）地下空间开发利用提出以下意见。
一、总体要求
推（略）地下空间合理开发利用要以***新时代中国特色社会主义思想为指导，以促（略）地下空间资源优化配置和高效利用为目标，细化土地管理政策单元，强化规划引领、优化供应体系、加强产权保护、改进监测监管，建立健（略）地下空间开发利用政策体系，探索推（略）地下空间有序开发利用，为经济社会高质量发展提供空间支撑和要素保障。城市地下空间开发利用要遵循以下原则：
因地制宜、有序开发。城市地下空间开发利用要（略）发展阶段、功能定位、空间布局相适应，充分考虑地质、水文等自然环境条件和环境保护、文物保护、防洪排涝抗震等要求，尽可能降低自然灾害风险，明确可开发利用和限制、禁止开发（略）域，合理确定开发利用时序。
统筹规划、分类指导。地下空间要与地表、地上空间统筹规划，协调人防、交通、防洪排涝等相关规划，处理好相邻关系，在充分考虑安全的前提下，明确准入要求，实行分类指导。根据需要，依法设立地下空间国有建设用地使用权、地役权等，加强规划实施全过程监管。
公共优先、复合利用。坚持把公共利益放在地下空间开发利用的首位，加（略）地下空间安全韧性建设要求，服务民生、平急两用、平战结合，实行竖向分层立体综合开发和横向空间连通开发，坚持安全环保，推进复合利用。政府引导、市场运作。强化政府引导，优化激励支持政策，注重（略）场配置资源的作用，引导经营主体参与地下空间开发利用。
利用5年左右的时间，推动具备地下空间开发利用自然条件，且开发利用需求较大、管理水平较高的重（略）地下空间规划体系更加完善，开发利用政策体系更加完备，开发利用规模持续扩大，开发利用过程更加安全，国土空间保障能力不断提升，为经济社会高质量发展和高水平安全提供更好的要素保障。
二、强（略）地下空间规划统筹引领
（一）开（略）地下空间资源综合调查评价。各地要按照统一标准和要求开展地下空间资源综合调查并动态更新。建立地下空间资源调查技术和标准体系，充分利用遥感、物探、物联感知、地面数字化调查等新技术方法，加（略）地质基础调查，摸（略）地质状况和地震活动断层分布，建立三维地质与地震活动构造模型，防止产生和诱（略）地质灾害。（略）域地下水位变化调查监测和影响分析。理（略）地下空间（略）政设施、人防工程等建（构）筑物的利用现状、权属关系，以及文物分布情况。构建地下空间综合评价体系，基于地下空间全要素指标体系，科学评估地下空间资源环境承载能力、自然灾害影响特征和地下空间开发适宜性、安全风险，明确可利用资源的规模、质量和三维空间布局，为科学开发利用奠定基础。
（二）加快推进相关国土空间规划编制工作。各地要按照主体功能定位，结（略）发展需要，充分考虑地下空间承载能力、灾害影响、地质水文等自然条件和文物古迹等人文条件，在国土空间总体规划（以下简称总体规划）中提（略）地下空间开发目标、抗震设防要求、布局指引、（略）域和协调联通的管控要求等，要以安全、环保、可持续利用为前提，划定地下空间保护和利用管（略），提出差异化管控和引导措施，强化地下空间开发的安全韧性。因地制宜开（略）地下空间开发利用相关专项规划编制工作，相关成果纳入国土空间详细规划（以下简称详细规划），并与其他专项规划涉及的地下空间开发利用做好衔接。对于拟开发利用的地下空间，详细规划要明确地下开发功能与设施、开发强度、开发深度、开发边界、建设规模等规划控制指标和要求，提出符合安全要求的（略）域和连通方式：（略）
（三）探（略）地上、地下空间复合利用。紧密结合“平急两用”公共基础设施建设、城镇低效用地再开发、存量土地资源盘活利用，统筹考虑轨道交通等重点基础设施建设工程布局，探（略）空间分层规划和资源复合利用，促（略）功能布局优化和地上地下空间协同。鼓励在符合安全标准和综合交通规划要求（略）绿地、广场、公交场站建设地下公共停车设施。地下空间建设项目应尽可能避让不可移动文物及其保护范围。
三、健（略）地下空间建设用地供应政策体系
（一）明确地下空间准入要求。地下空间应当科学合理布局地下交通、应急防灾、人防工程、综合管廊、环境保护（略）基础设施和公用设施，鼓励合理布局商业、仓储、物流设施等项目，禁止布局居住、学校、托幼、养老等项目。各地应明（略）地下空间的管控深度，为地下交通等公共设施建设预留空间。对纳入国家和省重大项目，需要利用深层地下空间建设的，支持各地探索在不改变地表土地利用现状和用地类型的前提下，设立地下国有建设用地使用权进行开发建设。
（二）规范地下空间供应方式：（略）
1.地表国有建设用地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的;
2.（略）地下公共交通设施配套同步建设且不能分割实施的经营性地下空间；
3.宗地内及宗地间的地下连廊;
4.其他符合协议出让（租赁）的情形。
以出让方式：（略）
（三）实施差别化的地价支持政策。地下空间国有建设用地使用权以出让或租赁方式：（略）
已设立地表国有建设用地使用权的地下空间通过划拨方式：（略）
四、规（略）地下空间建设项目规划管理
（一）规范规划许可管理。使用地下空间进行工程建设的，应按照《中华人民共和国城乡规划法》相关规定办理规划许可。单独设立地下空间国有建设用地使用权的，可与地表空间分别办理规划许可手续。实施供地前，应依据详细规划明确土地用途、提出规划条件，包括地下空间的位置、空间范围边界、地下深度、建设规模、使用性质、配套建设要求和连通方式：（略）
（二）优化规划许可程序。地下空间国有建设用地使用权以划拨方式：（略）
五、完（略）地下空间产权管理
（一）规范地下空间不动产登记。地下空间建设用地使用权登记以不动产单元为基本单位：（略）
1.与地表国有建设用地使用权作为一个整体一并供应的地下空间，土地权利类型继续依法登记为国有建设用地使用权，权利设定方式：（略）
2.单独设立的地下空间国有建设用地使用权，其土地权利类型登记为国有建设用地使用权，权利设定方式：（略）
3.依法利用地下空间国有建设用地使用权建设建（构）筑物的，参照建（略）分所有权的规定办理登记，地下空间国有建设用地使用权面积原则上不进行分摊；确需分摊的，按地下空间建筑面积进行分摊。
（二）推进已建成地下空间完善相关手续。建成并通过竣工验收的地下空间国有建设用地使用权，符合详细规划的，依法完善相关用地手续。其中，符合划拨用地目录的，按划拨方式：（略）
（三）明晰地下空间建设用地使用权权能。城市地下空间国有建设用地使用权自登记时设立，所涉建设用地使用权、建（构）筑物所有权应依法办理不动产登记，可依法转让、出租和抵押。
六、保障机制
（一）加强组织领导。各地自然资源主管部门要加强与政府相关部门的工作协同，按照职能分工共同推进地下空间资源的规划实施、开发利用等工作。有条件的地方，可结合本地实际制定或修订相关地方性法规、规范标准。
（二）健全监管机制。强化安全底线要求，严格规划条件落实，任何单位：（略）
（三）强化信息化支撑。建立健全地下空间数据信息归集、查询和更新机制。地下空间的现状底图底数、资源综合评价、规划数据、审批供应、规划许可和规划核验等信息，应及时纳入国土空间规划“一张图”（略）。
自然资源部
2024年7月31日